Актуальні питання реформування адміністративно-територіального устрою України
Актуальні питання реформування адміністративно-територіального устрою України (Закінчення. Початок у "Волині" за 16 червня)
Валентин МАЛИНОВСЬКИЙ кандидат політичних наук, доцент, начальник управління державної служби Головдержслужби України в області
Трансформація субрегіональної (середньої) ланки АТУ стосується районів. Сьогодні району як територіальній одиниці належить центральне місце в системі територіального устрою України. Адже він перебуває в центрі цієї системи - до вищих належить держава, області, міста обласного підпорядкування, до нижчих - міста районного підпорядкування, селища і села. Район, як АТО, виконує самоврядну і виконавчу функцію політико-координаційного публічного центру. Якщо розглядати державу як суму субрегіонів (районів), то від економічних показників у районах багато в чому залежить економічний стан держави в цілому, від стану реформування в районах - хід модернізації країни. Зміна політичної, особливо економічної ситуації, поставила на порядок денний необхідність нової територіальної організації на цьому рівні. Слід визнати, що нинішній районний поділ України не відповідає потребам сьогодення. Знову звернемося до досвіду Польщі. Середня ланка, яка відповідає нашому районному поділові, у цій країні складається з повітів. Зараз у цій країні нараховується 315 повітів, плюс 65 міст на правах повіту (своєрідний відповідник українських міст обласного значення). Польські повіти відіграють важливу роль в організації управління на відповідних територіях. Вони несуть відповідальність за надання громадських послуг, яких не в змозі забезпечити самостійно низова ланка - гміна (за винятком міст на правах повіту). Зокрема, до компетенції повітової влади належить: середня освіта (молодь, старша 15 років), здійснення нагляду за роботою медичних закладів, соціальне забезпечення, громадський транспорт, утримання повітових доріг, підтримка інвалідів, сім’ї, культура, фізична культура і туризм, охорона довкілля, сільське і лісове господарство, здійснення геодезичних і картографічних робіт, громадський порядок і безпека громадян, запобігання надзвичайним ситуаціям і протипожежна охорона, запобігання безробіттю і політика створення робочих місць, захист прав споживачів. При цьому суттєве зауваження - на рівні повіту вже немає органів державної влади, функціонує лише орган місцевого самоврядування, очолюваний старостою, якого обирає рада повіту. Середня кількість населення польського повіту — 104 тис. жителів, а в Україні є райони, в яких кількість населення становить менше 10 тисяч. Проект закону “Про адміністративно-територіальний устрій України” передбачає, що при утворенні районів слід враховувати перспективу соціально-економічного розвитку, наявність продуктивних сил, фінансову самодостатність, наявність інфраструктури, розвинутої системи комунікацій для задоволення потреб населення, населеного пункту, що історично склався як соціально-економічний, культурний чи релігійний центр для жителів навколишніх населених пунктів і, що важливо, наявності не менш як 60 тисяч кількості населення. Введення такої норми створить умови для укрупнення та фінансової самодостатності районної ланки, призведе до її зменшення на 125 одиниць, відповідно їх кількість становитиме 365. При цьому до складу району входитиме 10—12 АТО (сільських, селищних, міських рад). Щодо Волинської області, то нині середня чисельність населення району становить 41,93 тис. чоловік. При запровадженні зазначеної норми кількість районів зменшиться на 5 одиниць і становитиме одинадцять. Система регіональної (вищої) ланки АТУ України склалась ще за радянських часів, коли регіональна політика фактично ототожнювалася з народногосподарським плануванням, яке регулювало не тільки обсяги й структуру виробництва, а також його просторові характеристики. А тому відносно саме обласного поділу виникає найбільше дискусій, пропозицій, різного роду міркувань. Висловлюються думки щодо його негайного реформування, при цьому подекуди єдиним переконуючим аргументом є лише “сталінське” походження областей. Цілком погоджуючись із певною штучністю запровадження в Українській РСР у сталінський період суперцентралізованої територіальної організації у вигляді областей, які здебільшого ігнорували історично-етнографічні, культурні чинники, що було цілком прийнятним явищем для тогочасного тоталітарного режиму, не можна все ж погодитись із абсолютною констатацією неефективності існуючого обласного поділу. Є різні міркування і пропозиції з цього приводу. Наприклад, експерти Міжнародного інституту порівняльного аналізу у 1998 р. як один з можливих варіантів запропонували запровадити на основі виділення територіально-виробничих комплексів (ТВК) такий адміністративно-територіальний поділ: Київщина — на основі Центрально-Поліського ТВК; Волинь — на основі Західно-Поліського ТВК; Слобожанщина — на основі Північно-Східного ТВК; Донеччина — Донецький ТВК; Запоріжжя — Придніпровський ТВК; Таврія — Причорноморський ТВК. Як варіант — можливе виділення АРК як окремого суб’єкта — Крим; Черкащина — на основі Центральноукраїнського ТВК; Поділля — Подільський ТВК; Карпатська область. Є й інші підходи, які заслуговують уваги. Звернемося до європейського досвіду. Внаслідок реформи 1982 року у Франції з’являється нова ланка адміністративно-територіального поділу — регіон. Регіони були створені на базі існуючих департаментів, шляхом їх об’єднання. Сьогодні їх налічується 26, з яких 4 заморських. Середня площа французького регіону становить 21,15 тис. кв.км, середня кількість населення 2,31 млн. чол. З 1 січня 1999 року в Польщі перестало існувати 49 воєводств і урядових районів. Натомість утворено 16 нових воєводств. Середня площа нового воєводства становить 19,5 тис. кв. км. Середня площа сучасної української області становить 22,2 тис. кв. км, середня кількість населення — 1,85 млн. чол. Як видно, маємо цілком європейський стандарт, до якого прямують майже всі схожі за територією і населенням до України держави Європи. Отже, саме обласний поділ України відповідає сучасним європейським параметрам. Певна невідповідність стосується окремих областей, кількісний склад населення яких перевищує межі, прийняті у Європейському Союзі, зокрема Донецької, Дніпропетровської, Харківської. Як вихід, існує варіант виділення зі складу областей міст з населенням 700 тис. — 1 млн. жителів, з наданням їм статусу міст-регіонів. Здійснюючи реформування на регіональному рівні, слід урахувати й той фактор, що після укрупнення областей внаслідок відсутності достатньо розвинених комунікацій може суттєво погіршитися надання управлінських послуг населенню. Враховуючи вищесказане, вважаю, що на нинішньому етапі державотворення необхідно зберегти існуючий обласний поділ в Україні як такий, що, грунтуючись на принципі рівності більшості регіонів, виступає позитивним фактором їх єдності, отож відповідає статусу унітарної держави, володіє необхідним потенціалом для соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій. Збереження існуючих областей передбачено і проектом Закону “Про адміністративно-територіальний устрій України”. Крім того, слід зазначити, що у межах нині діючого законодавства питання зміни меж областей, їх ліквідації чи об’єднання потребує внесення змін до Конституції України. При цьому, на нашу думку, варто змінити назву “область”, яка є історично чужою для України, на іншу - “регіон”, “край” або “земля” (за М.Грушевським) та повернути українським регіонам їх історичні назви (Галичина, Буковина, Поділля, Слобожанщина, Гетьманщина, Переяславщина, Сіверщина, Брацлавщина, Січеславщина, Таврія тощо). Разом з тим, на обласному рівні, де співіснують державний та самоврядний органи управління, необхідно провести децентралізацію управління, надавши регіонам якнайширших повноважень, що прискорить процес державних перетворень, вивільнить центральні органи влади від розв’язання регіональних проблем. Для цього необхідно передати до органу місцевого самоврядування (обласній раді та її виконавчому комітету) здійснення виконавчих функцій, спрямованих на формування та реалізацію регіональної політики. А представництво уряду в областях (обласна держадміністрація) має виконувати функції контролю і нагляду за законністю діяльності муніципальних органів, проведення державного аудиту фінансів місцевого самоврядування, координації діяльності територіальних органів державної влади та запобігати проявам сепаратизму в регіонах. Така організація влади надасть регіонам внутрішній імунітет проти тоталітарних тенденцій з боку центральної влади та запобігатиме відцентровим тенденціям. Підсумовуючи, приходимо до висновку, що слід залишити трирівневу структуру АТУ України: громада (сільська, селищна, міська) — район (повіт) — область (регіон, земля, край); здійснити укрупнення первинної (громада) та субрегіональної (район) ланок з одночасним реформуванням системи управління на районному рівні у напрямі суттєвого зростання ролі органів місцевого самоврядування; залишити незмінним обласний поділ (з можливим виокремленням з їхнього складу великих міст-регіонів). Лише унітарна децентралізована модель держави з суттєвим посиленням ролі і повноважень місцевого самоврядування є найбільш прийнятною та ефективною на сучасному етапі політичного, соціально-економічного та культурного розвитку української спільноти.
